原创 刘晓博

3月17日，国家发改委在官网发布了《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，并配发了答记者问。

其中关于“优化行政区划设置”一节的表述，非常引人注目。文件的原文是：

(资料图片仅供参考)

优化行政区划设置。慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。稳慎优化城市市辖区规模结构。

“慎重从严把握撤县（市）改区”的类似提法，已经写入了今年的政府工作报告（原文是“严控撤县建市设区”）。但“严控省会城市规模扩张”的提法，是第一次公诸于众。

这是否意味着中央不再支持各地的“强省会战略”？一批大城市的“扩容梦”，是否已经破碎？这将对各地的楼市，产生怎样的影响？

“撤县（市）改区”近年非常流行。

具体来说，就是直辖市、省会城市或者地级市，把代管的县、县级市改为区。

上图就是最近几年里，被改为区的县、县级市名单。

最典型的，是四大直辖市的撤县（市）改区。以前，北京、天津、上海、重庆下面都有很多县或者县级市，目前北京、天津和上海代管的县全部转为了区。只有重庆还留下了几个县、县级市。

为什么各地热衷于“撤县（市）改区”？

“面子”上比较好看，可以迅速提升城市的人口等级，做大做强；“里子”上，容易获得规划上的各种利好，提升房价、地价。

比如要建地铁，城区常住人口必须超过300万，代管市县里的城区人口是不算的。部分城市“撤县（市）改区”的直接冲动，就是想修地铁。

过去这些年，通过“撤县（市）改区”做大的城市很多，比如济南、成都、长春都通过合并“别人”代管的县、市，实现了外延式扩容。烟台、漳州、南通等城市，则是把自己代管的市县改为了区，实现了内涵式的扩容。

越来越多的城市，特别是省会城市，希望“撤县（市）改区”迅速实现“强省会”的梦想。

疫情之后，高层对中国的城镇化战略进行了反思。2020年11月1日，在“求是杂志”上发表了题为《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》的文章，关于城镇化有以下新提法：

1、产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度。

2、不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。

3、中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。

4、要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。

正是在这个背景下，国家发改委在2021年3月国新办举行的发布会上提出：超大城市要“瘦身健体”；要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。

今年的政府工作报告上，“慎重撤县设区”进一步表述为“严控撤县建市设区”。

国家发改委最新文件进一步表述为：“慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。”

也就是说，“撤县（市）设区”的大门，进一步收紧了。

这对于希望通过“撤县（市）设区”做大做强的城市来说，是一个晴天霹雳。

为什么政策会发生变化？原因大概有三个：

第一，行政区划有很强的历史传承性，理应保持相对稳定。行政区划变化太大、太快，可能丢失很多祖先留给我们的“文化密码”。

第二，单个城市过于庞大，会让一个省级区域内发展失衡。“强省会”往往成为资源黑洞，把周边城市吸干。

第三，随着城镇化率提高、人口红利结束，再加上大城市房价过高，城镇化进程开始放缓。真正能承载农民进城梦想的，不是大城市，而是普通县城。多保留一些公共资源优良的县，有利于提升城镇化率、扩大内需、拉动经济。

上图是中国每年城镇人口增量的走势图。可以看出，最近几年出现了断崖式下跌。正常年份，全国一般新增2200万左右城镇居民，但2021年竟然下滑到了1205万人。

这固然有疫情冲击的因素，但不容忽视的原因是：大城市房价太高，即便是地级市的房价都不是普通进城农民可以承担的。

所以，中央才审时度势提出“县城是城镇化的重要载体”。

省城代管的县，往往是产业、人口的强县。如果改为区，房价马上上涨，对农民的承载力会显著下降。

城镇化是中国当前最大的内需，如果每年新增城镇化人口一直低迷，稳增长、保就业难度将大增。

而这，正是国家提出“慎重从严把握撤县（市）改区”的根本原因。

这是否意味着，国家不再支持“强省会战略”了呢？

其实不然。就在最近两天，国家发改委批复了《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》，里面就明确提出“强化三省省会城市引领功能”。

“强省会战略”国家还是支持的，但“不能过多强调做大做强中心城市”（国家发改委答记者问）。

那么问题来了：哪些城市，是当今最急于“撤县（市）改区”的？它们还有戏吗？

看下面这张表，就一目了然了：

上图是中国46个主要城市的市区面积排行榜。

在大家印象里，深圳、厦门是面积最小的城市。其实如果单就市区而言，还有很多城市比深圳、厦门更小。

比如郑州，市区面积只有1071平方公里。而合肥、太原、兰州、福州、呼和浩特、长沙、石家庄、银川、海口、贵阳，这些省会城市的市区面积都不算大。

而且，他们都有代管的市县。所以，他们基本上都有“撤县（市）改区”的打算。

最典型的，莫过于郑州和合肥。

上图是郑州的行政区划图。

郑州代管了6个市县。两年前，郑州官方就透露了把中牟、新郑、荥阳、新密改为区的想法。这样，郑州市辖区的面积可以大大拓展。

郑州是一个拥有1260万常住人口的城市。由于市区狭小，郑州的“城区常住人口”只有534万人，勉强达到了“特大城市”的标准。

上图：第七次人口普查之后，国家统计局公布的超大城市、特大城市的名单。

常住人口比郑州少了200万的东莞，因为下面没有代管市县，所以城区人口达到了956万人，将在3年内晋级“超大城市”，跟北上广深并列。

在中部地区跟郑州形成强竞争关系的武汉，虽然总人口比郑州少了20多万人，但很有可能在今年就晋级“超大城市”。

武汉为什么能这么快凑够“城区1000万人口”？最大的秘密就是，武汉早早就把代管的市县都改为区了。

也就是说，郑州在跟武汉、东莞等城市的“城市等级之争”中，被代管市县绊倒了！

上图是合肥的行政区划地图，合肥的情况跟郑州类似。

虽然合肥在2011年通过“三家分巢”实现了外延式扩容，做大了整体面积，但新拿到手的巢湖市、庐江县都是代管的。再加上肥西、肥东和长丰，一共代管了5个市县。

其结果是：合肥虽然总面积达到了1.14万平方公里，但市区面积只有1345平方公里。

所以，合肥也一直有强烈的“撤县（市）改区”想法，首当其冲的是肥西、肥东和长丰三个县。如果都能改为区的话，合肥市区将扩大到7000平方公里以上。

现在，国家正式提出了“严控省会城市规模扩张”，郑州、合肥、太原、兰州、福州、呼和浩特、长沙、石家庄、银川、海口、贵阳、苏州等一大批城市的“内涵式扩容梦”，还能实现吗？

未来谁最有可能杀出重围，实现梦想？

我的看法是，国家并没有完全关闭“省会城市规模扩张”的大门，而是留有一个狭窄的小门：“确需调整的要严格程序、充分论证”。

所以，未来还会有“撤县（市）改区”，只是会非常慎重而已。

最有可能实现梦想的，是郑州。原因很简单，郑州市区面积太小了，影响到城市的发展。而且郑州是“国家中心城市”，定位很高。要实现这个定位，必须扩大市区面积。

其次是合肥。

合肥虽然没有“国家中心城市”的头衔，但它是中国四个“综合性国家科学中心”之一。再加上近年来合肥在科技创新、产业转型上进展很快，成为榜样，国家也有理由支持合肥。况且，合肥市区的确太小了。

福州作为沿海经济活跃省份的省会城市，市区面积只有1700平方公里，而且下面代管了7个县市，有平潭这样的承担国家战略的新区。所以，未来福州实现内涵式扩容，增加市区面积也是可能的。

至于那些在省内首位度本来就很高的城市，未来扩容的难度会比较大。

下图是2021年主要城市GDP省内占比排行，这是一个重要的“省内首位度”指标：

银川是省内首位度最高的城市，而且在过去20年里提升最快。这样的城市，即便市区面积小一些，也没有进一步做大做强的紧迫感了。

另外，像西宁、哈尔滨、成都、西安进一步扩容的必要性也不高。

在“严控省会城市规模扩张”的背景下，计划单列市、普通地级市的扩容又将如何？

难度也都增加了。

目前5个计划单列市中，大连、青岛、宁波分别有3到4个代管的市县，估计改区也将变得非常困难。深圳、厦门已经全域“城区化”，他们没有内涵式扩容的空间了，急需外延式扩容，但短期内估计很难实现，要看特区成立45周年的时候了。

普通地级市的“撤县（市）改区”，未来难度比省会城市还要大，除非情况特殊。比如是国家承认的省域副中心城市，市区非常狭小。